¿Es apropiado el debate vaso de leche escolar versus Incaparina?

A partir del mes de marzo de 2008 cobró relevancia en los medios de comunicación de Guatemala la discusión sobre el Programa Vaso de Leche Escolar (PVLE), que desde 2005 venía implementando el Vice ministerio de Seguridad Alimentaria (VISAN) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). La continuidad del programa está en seria duda, y se calienta el debate sobre la sustitución de la leche por la harina nutricionalmente fortificada conocida como Incaparina, al tiempo que saltan las alarmas sobre el problema de la desnutrición infantil.

El somero análisis que se presenta a continuación busca encauzar la discusión hacia la seguridad alimentaria nutricional, y aportar nuevos elementos para la discusión pública e institucional del asunto.

Parece muy sencillo responder a la pregunta: ¿para qué sirve el PVLE? Sobre esto se ha dicho mucho, y según los recientes argumentos recogidos de los medios de comunicación la respuesta es: para reducir la desnutrición de la niñez guatemalteca. Esto es una simplificación errónea y peligrosa.

Para entender mejor el asunto, se analizan a continuación las siguientes vertientes:
a) los programas de alimentación escolar,
b) la desnutrición infantil,
c) la reactivación del sector lechero nacional, y
d) el PVLE.

Los programas de alimentación escolar buscan mitigar el impacto de la desnutrición en escolares de nivel pre-primario y primario, lo que técnicamente presenta dificultades en términos de reducción de la desnutrición. La Organización Panamericana de la Salud (OPS) ha impulsado un concepto amplio, integrado y adecuado a la realidad de países como Guatemala: Escuelas Saludables. El enfoque va más allá de brindar alimentos e incluye los propósitos del PLVE: reducir la desnutrición infantil; aumentar la asistencia escolar; disminuir la repitencia y aumentar el rendimiento. El enfoque Escuelas Saludables se extiende a:
ser complementario a los servicios de salud del Estado y Organizaciones Privadas para el Desarrollo (OPD);
promover la participación comunitaria, particularmente de las familias;
aprovechar el rol de los niños como agentes multiplicadores de conocimiento en sus hogares (las buenas prácticas de alimentación, nutrición y saneamiento que aprenden en la escuela pueden ser trasladadas el hogar);
mejorar las condiciones ambientales en las escuelas (¿cuántas de ellas disponen de agua saludable, servicios sanitarios adecuados y en general, condiciones ambientales apropiadas para el aprendizaje de la niñez?);
promover la autosuficiencia (a través de programas como los huertos escolares).

Lo anterior justifica al enfoque Escuela Saludable como el marco para los programas de alimentación escolar, incluyendo el PLVE o cualquier sustituto. El tema de la participación comunitaria nos lleva irremediablemente a pensar en el PRONADE, y la fórmula que gobierno y maestros están constitucionalmente obligados a proponer para incorporar este elemento (claramente del dominio del Derecho a la Alimentación Adecuada).

La desnutrición infantil es un tema en el que Guatemala presenta niveles vergonzosos e inexcusables. Es necesario aclarar que existen diversos tipos de desnutrición infantil, entre ellos: la desnutrición aguda o actual (medida por el indicador peso dividido por talla, o P/T) que causa la muerte si no se atiende rápidamente; y la desnutrición crónica (medida por el indicador talla-edad o T/E), que significa en el caso de escolares que durante la etapa entre el embarazo y los tres años de edad sufrieron daño biológico en cuanto a desarrollo físico (talla) y síquico o neurofísico (que podría medirse con el coeficiente intelectual o IQ) .

El daño causado por la desnutrición crónica es irreparable, y se arrastra por el resto de la vida sin importar cambios positivos de alimentación después de los tres años. Esta desnutrición produce, entre otras cosas, ciudadanos con capacidad disminuida para aprender. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la desnutrición crónica representa “los efectos acumulados a largo plazo de la alimentación inadecuada y las malas condiciones sanitarias, debidas a falta de higiene y a enfermedades habituales en ambientes pobres e insalubres.” Eso refuerza la utilización del enfoque escuelas saludables en vez de simplemente la distribución de alimentos de alto valor nutricional.

La desnutrición global (indicador peso para talla o P/T) reúne los dos indicadores anteriores: desnutrición pasada (crónica) y desnutrición actual (aguda). Los tres indicadores se comparan contra tablas estandarizadas que indican los valores aceptables y los grados de desnutrición.

El PVLE se diseñó basado en un indicador compuesto (indicador de vulnerabilidad, según la memoria de labores del VISAN 2004-2007). No se indica la composición del indicador compuesto, aunque se sabe que lleva un peso muy alto la desnutrición crónica. Esto presenta un claro problema: no se está atacando la desnutrición más peligrosa para la vida del niño, y por lo tanto solo contribuirá a disminuir la desnutrición de aquellos escolares que padezcan de desnutrición aguda al momento de cursar sus estudios pre-primarios y primarios.

Por supuesto que nadie en su sano juicio se opondría a alimentar a los escolares. Sin embargo es necesario tener muy claro que no se pueden esperar modificaciones en las altas tasas de desnutrición crónica pues la edad crítica para ello, como ya se indicó, es entre la gestación y los tres años de edad.

Se cuenta con dos indicadores de desnutrición crónica: aquella en escolares de primer año de primaria (censo escolar de 2002) y la de menores de cinco años (Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, ENSMI). Como ya dijimos, la edad crítica para evitar la desnutrición crónica es entre la gestación y los tres años, sin olvidar a las embarazadas desnutridas. Sin embargo, los registros de desnutrición crónica en menores de tres años no existen, no son públicos o no son estadísticamente representativos. En el caso el PLVE, la desnutrición crónica se estaría utilizando como un indicador del tipo Proxy (ej: ante la imposibilidad de realizar un censo de población en Afganistán, se utilizaron imágenes satelitales nocturnas, se calculó el número de puntos de luz y se multiplicó por el número de miembros de una familia típica). En otras palabras, el PLVE no nos está llevando a los niños que padecen desnutrición aguda, lo que según la Declaración Universal de los Derechos Humanos no solo viola el derecho a la alimentación adecuada sino también el derecho a la vida de esos niños.

Si además de lo anterior los programas de alimentación ni siquiera se enfocan en los municipios con mayores índices de vulnerabilidad como indicador compuesto, según lo comprueba una reciente publicación del Centro Internacional de Investigación en Derechos Humanos (CIIDH), las perspectivas de tener impacto nutricional se minimizan drásticamente.

En síntesis, el PLVE no es ni se debe confundir con un programa para la reducción de la desnutrición infantil.

La reactivación del sector lechero nacional es un objetivo estratégico para la seguridad alimentaria. Según reportes de la FAO, de todos los productos alimenticios (“commodities”) que sufrieron alzas importantes de precio en los mercados alimentarios durante el último año, la leche tiene el primer lugar, en el orden del 80%. Para el país es importante disponer de una adecuada producción interna de leche y sus derivados; para el consumidor es importante disponer de un producto competitivo que le dé más opciones de selección; y para la cadena de leche es importante que se le brinden las facilidades necesarias para el desarrollo sostenible del sector (para ilustración: la cadena de compone por productores de granos para concentrado, importadores de grano e insumos, industria de concentrado, veterinarios y farmacéuticos, criadores y mejoradores de raza, criadores de ganado para propósitos lecheros y cárnicos, industriales de lácteos, trabajadores de la cadena fría, transportistas y agentes de la cadena de comercialización etc.). Todos los guatemaltecos tienen derechos económicos y sociales, en los que se incluye la libertad para desarrollarse en actividades económicas, más aun cuando se trata de asuntos estratégicos para la seguridad alimentaria. Es decir, el interés del sector lechero es legítimo.

Por lo anterior, como una medida estratégica y buscando un gana-gana nace en 2004 el PVLE como una iniciativa de la Cámara de Productores de Leche, la Gremial de Lácteos y Helados, la Cámara de Comercio y el MAGA. Luego se sumaría el Ministerio de Educación.

Desafortunadamente, la reactivación del sector lechero nacional -violentamente desarticulado en los años 80 por falta de políticas adecuadas- no es cuestión de dos o tres años, aunque los reportes de la propia Cámara de Productores de Leche llaman al optimismo (su boletín abril-mayo de 2008 reporta una producción de 650,000 litros para 2003 y un millón de litros para 2007) . Sin dudas, aunque la demanda para el PVLE constituya apenas el 5% del volumen de producción nacional según se reportó recientemente en un medio escrito, ha de causar mucho desasosiego entre los proveedores de la materia prima saber que cada año hay que sentarse a negociar. Esto es contraproducente para todos.

Es responsabilidad del gobierno y del sector privado sentarse a discutir políticas adecuadas para reactivar, fortalecer y permitir el crecimiento sostenido del sector. Eso sí, ello no debe significar privilegios especiales o medidas que afecten a otros sectores.


El Programa del vaso de Leche Escolar llegó al campo en el año 2005 y se extiende hasta junio de 2008. Según la oficina de comunicación social del MAGA (boletín 50 del 26 de septiembre de 2007), los datos básicos son:

Año Escolares Municipios Departamentos Costo Millones Q Costo unitario Q
2005 165,000 32 4 32 1.30
2006 400,000 87 10 106 1.78
2007 440,000 111 16 112 1.71
Nota: el costo unitario se basa en una distribución efectiva de 149 días al año.

Evaluaciones internas tanto del MAGA como del sector lechero, y otra encomendada a una ONG reportan resultados muy positivos en términos de mejorar la permanencia, asistencia y rendimiento escolar, y no hay razones para dudar de ello. Además, la capacidad del MAGA para movilizar recursos hacia el PVLE es impresionante, así como la tasa de ampliación de cobertura.

Por otra parte, de los 111 municipios atendidos en 2007, solo 23 corresponden al mapa de alta desnutrición crónica en escolares. Esto significa que el programa ni hace aportes nutricionales significativos (para disminuir los índices de desnutrición infantil crónica y aguda) ni llega a los municipios prioritarios. Esto último, debe decirse, puede no ser culpa del programa mismo, sino del clientelismo político (qué Presidente no cae en la tentación de decir, ante una entusiasmada multitud: “les prometo que mañana mismo mandaré repartir leche a los niños en todas las escuelas de este municipio”, aunque después un asesor le diga: “Presidente, este municipio no era prioritario…”).

Los medios de comunicación reportaron durante los pasados tres años que la leche que fue entregada a algunas escuelas no era apta para el consumo humano, aun en casos en que la fecha de vencimiento no se había alcanzado. La escuela de la aldea Chichipac, Rabinal, Alta Verapaz se convirtió en un caso emblemático pues reporto la entrega de leche no apta para consumo humano en agosto de 2005, julio de 2006 y nuevamente en abril de 2007. Por otra parte, el MAGA informó que estaba distribuyendo leche sometida al proceso UTH, que la vuelve inocua y resistente a largos períodos de almacenamiento a temperatura ambiente. Además, casos como intolerancia a la lactosa pueden ser confundidos con consumo de alimentos caducos. Sin duda, estos reportes deben ser estudiados cuidadosamente y los resultados deben darse a conocer al público.

Lo que queda claro es que el éxito del PVLE como apoyo al sistema educativo es innegable, aunque sucumbió en términos de impacto nutricional, tanto por efecto neto del consumo de leche (sobre los indicadores de desnutrición) como en focalización (distribución en los lugares con mayor desnutrición crónica).

No se dispone de información para realizar un análisis económico del PVLE, aunque es evidente por lo ya expuesto que a pesar de evaluaciones positivas, el impacto social no está optimizado. Por otra parte, no se realizó una línea basal (medición de la desnutrición infantil en las escuelas beneficiarias al inicio y cierre del ciclo escolar) que permitiría un análisis más preciso. Sin duda, este último aspecto debe ser corregido cuanto antes.

Todos los puntos anteriores fundamentan las siguientes conclusiones del autor:

1. El debate vaso de leche versus incaparina es incorrecto. Peor aun es discutir si conviene más beneficiar a los “lecheros” o al grupo industrial que produce la incaparina. Esto reduce el debate a una pugna entre dos sectores de la economía, con el gobierno como árbitro. Este debate, además, deja fuera a actores importantes: las organizaciones de Derechos Humanos (está en juego el derecho a la vida, el derecho a una alimentación adecuada, y otros derechos económicos y sociales), los beneficiarios (es parte de los derechos a una alimentación adecuada el que se respeten las preferencias de la población en cuanto a alimentación), los gobiernos locales, las instituciones tutelares de la seguridad alimentaria y nutricional, alguna instancia de auditoría social y quizá algún posible donante invitado.

2. Toda la discusión debe darse en el marco de un programa del tipo escuelas saludables, redefiniendo a los beneficiarios según otros indicadores de desnutrición infantil. El debate frente a los medios de comunicación en términos de combate a la desnutrición infantil no es objetivo, mientras que sí lo sería hablar de objetivos en el sector educación, ampliado a salud y medio ambiente bajo el marco de las escuelas saludables.

3. El producto seleccionado debe ser el que mejor responda a criterios más amplios: costo/beneficio; contribución a un enfoque integral; capacidad real de alcanzar a los beneficiarios y aporte nutricional según las necesidades de los mismos (ha quedado demostrado que geográficamente no son las mismas).

4. Con todo y esto, el Estado seguiría en deuda con la infancia menor de 3 años y no se estarían dando pasos certeros hacia el mejoramiento del capital humano de la nación.

Si no establecemos objetivos apropiados y medios idóneos, estamos dando la espalda a las necesidades de la niñez desnutrida.